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财政支出的结构是观察财政状况的重要维度。如果地方政府绝大多数财力都流向了难以压缩的刚性支出，则可能意味着政府财政回旋余地较弱。面对多个领域的支出需求，政府如何安排有限的财政资金？本文通过对财政支出分类及支出刚性的讨论，分析财政支出结构以了解中央和地方政府对资金流向的选择。

一般公共预算支出按照其主要用途可以划分为经济建设费类、社会文教费类、基本政府职能支出和其他支出。社会文教费类包括教育、社会保障、卫生健康、科技等民生支出，2021 年社会文教支出占一般公共预算支出约42.35%，成为一般公共预算支出最大的板块。其中的教育支出占一般公共预算的比重为15.25%，是社会文教费类第一大支出，也是一般公共预算的第一大支出，其支出占GDP 的比例已连续十年超过4%，教育服务经济社会发展能力显著增强。经济建设支出是一般公共预算的第二大支出，2021 年占比29.29%。经济建设费类包括农林水、城乡社区、交通运输等支出，2021 年其支出占一般公共预算支出约29.29%，是一般公共预算支出的第二大板块。经济建设费类中，农林水占比最大，达30.62%，体现了国家政府对“三农”事务、乡村振兴等方面的重视。

为了便于讨论，我们依据支出刚性由强到弱，将财政支出的属性分为完全刚性支出、一般刚性支出、非刚性支出。其中，完全刚性支出是指只有当支出及时且足额时，才能保证国家安全或满足人民对安全、健康、温饱等基本民生需要，从而维持社会安全、稳定运转的财政支出。当财政资金严重不足时，完全刚性支出仍然是财政资金必须流向的选择。一般刚性支出是指当支出不及时或不足额时，将可能诱发违规、道德、信用等风险但并不直接危及国家安全或基本民生需要的财政支出。

完全刚性支出成为中央第一大支出，占比62.44%，中央承担起全国完全刚性支出的37.14%。依据前文支出分类，一般公共服务支出中，仅人大、政协事务等属于完全刚性支出，仅商务事务等小部分属于非刚性支出，其余均为一般刚性支出，因此以下统计将一般公共服务支出归类为一般刚性支出。那么，完全刚性支出包括卫生健康、国防等6 项支出；非刚性支出包括交通运输、商业服务等5 项支出；一般刚性支出包括一般公共服务、教育等11 项支出。2020-2021 年中央平均完全刚性支出占比达62.44%，是全国完全刚性支出的37.14%；而2020-2021年中央平均一般刚性支出、非刚性支出占比分别约22.44%、13.94%。具体而言，国防、公共安全、粮油物资储备、外交等完全刚性支出分别占中央一般公共预算支出的37.41%、5.31%、3.33%、1.43%。可见中央是完全刚性支出的重要承担者，尤其是外交、国防和粮油物资储备支出，中央分别承担起全国的99.69%、98.24%和56.31%。

一般刚性支出成为地方第一大支出，占比约43.45%；地方资金较少流向完全刚性支出，占比仅17.40%。与中央支出结构不同的是，2020-2021 年各省平均一般刚性支出占比约43.45%，而刚非性支出占比约38.51%，完全刚性支出占比仅17.40%。具体而言，这3 类支出的主要支付项目分别为：一般刚性支出中的教育（15.95%）、社会保障和就业支出（15.63%）；完全刚性支出中的卫生健康（8.77%）、公共安全支出（5.53%）；非刚性支出中的农林水（11.72%）、城乡社区支出（8.95%）。

183 个地级市2021 年刚性支出占比较2020 年出现上升趋势，其中113 个地级市2020 年、2021 年刚性支出占比均同比上升，财政紧张度有所提升。在2021 年刚性支出占比较2020 年出现上升趋势的183 个地级市中，14 个位于四川省，而甘肃省、黑龙江省、河南省、云南省也都有超过10 个。2020 年、2021 年刚性支出占比同比增长率的平均值超过15%的地级市有6 个。刚性支出占比的上升往往意味着这些地区财政捉襟见肘程度的加剧。

风险提示：分类统计不合理；地方财力下滑。

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